Протокол от 31 июля 2015 года

ПРОТОКОЛ

внеочередного заседания Консультативно-экспертного совета по развитию добросовестной конкуренции на рынке пассажирских перевозок при Управлении Федеральной антимонопольной службы Чувашской Республике - Чувашии

31 июля 2015 года                                                                        г. Чебоксары

Председательствовал:

Котеев В.В. - заместитель руководителя Чувашского УФАС России;

Присутствовали:

Повестка заседания:

Обсуждение Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодальные акты Российской Федерации» (общие положения, этапы вступления в силу).

В ходе проведения заседания Консультативно-экспертного совета слушали:

Котеева В.В. – открыл заседание, озвучил повестку.

Как известно конкурентная борьба является объективной движущей силой экономического развития.

Ограничение конкуренции (несовершенная конкуренция) приводит к монополизации рынка, создает преимущества отдельным лицам, оказывающим тот иной вид услуг, вследствие этого происходит необоснованное повышение цен, снижается качество.

Монополизация рынка ограничивает возможности оказания услуг, участия на данном рынке, отрицательно сказывается на удовлетворении потребностей, нарушает права потребителей.

Степень монополизации рынка, в данном случае рынка пассажирских перевозок, в значительной степени зависит от степени государственного регулирования. Определенные действия органов власти могут привести либо к монополизации рынка, либо к поддержанию здоровой конкуренции.

14.07.2015 вступил в законную силу Федеральный закон №220-ФЗ от 13.07.2015 «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Главная цель закона— урегулирование отношений по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношений, связанных с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Однако изучение положений приведенного закона с учетом сложившейся практики функционирования рынка пассажирских перевозок рождает ряд вопросов о возможности применения норм закона на практике.

Глава 3 указанного закона регламентирует порядок организации регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок.

Законом определено, что основным документом подтверждающим право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок является свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, получаемое по результатам открытого конкурса.

При этом Закон имеет противоречия в вопросе предмета конкурса. Частью 2 статьи 19 Закона определено, что свидетельство выдается по результатам проведения открытого конкурса на право осуществления  перевозок по маршруту регулярных перевозок. Согласно части 1 статьи 21 Закона предметом конкурса является право на получение свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок.

Также в законе отсутствуют конкретные основания для проведения конкурса. Определить их возможно только при системном толковании норм, однако и в данном случае имеются неточности.

Часть 2 статьи 19 Закона определяет случаи выдачи свидетельства по результатам конкурса, а именно:

-при осуществлении регулярных перевозок по новому маршруту.

-при осуществлении регулярных перевозок после прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок (оговорка по пунктам 1,2 части 1 статьи 29), а именно: вступление в законную силу решения суда об аннулировании лицензии, имеющейся у юридического лица, индивидуального предпринимателя или хотя бы одного из участников договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство и вступление в законную силу решения суда о прекращении действия данного свидетельства;

-при принятии решения о прекращении регулярных перевозок по регулируемым тарифам и начале осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам.

Частью 3 статьи 21 Закона определены сроки проведения конкурса, при этом указывается что конкурс проводится при наступлении обстоятельств указанных в пунктах 1-3 части 1 статьи 29 Закона. При этом пункт 3 части 1 статьи 29 Закона (обращение юридического лица, индивидуального предпринимателя или уполномоченного участника договора простого товарищества, которым выдано данное свидетельство, с заявлением о прекращении действия свидетельства) не является основанием для выдачи свидетельства по результатам конкурса. Следовательно, проведение конкурса на основании поступления заявления о прекращении действия свидетельства и определение по его результатам победителя не может иметь такое правовое следствие как выдача свидетельства.

Отсутствие конкретного определения предмета конкурса и оснований для его проведения исключают возможность разработки документации и проведения открытого конкурса с учетом недопущения ограничения, устранения конкуренции.

Частью 5 статьи 19 Закона определено, что по результатам открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются в течение десяти дней со дня проведения открытого конкурса на срок не менее чем пять лет. Если до истечения срока их действия не наступят обстоятельства, предусмотренные пунктами 1 - 4 части 1 статьи 29 закона, действие указанных свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок продлевается на срок не менее чем пять лет. Количество таких продлений не ограничивается. Продление указанных свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок на меньший срок допускается в случае, если по истечении этого срока в соответствии с документом планирования регулярных перевозок предусматривается отмена маршрута регулярных перевозок.

Таким образом, закон разрешает организатору торгов предоставлять право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок только одному лицу, ставшему победителем, неограниченное количество раз, тем самым отстраняя иных участников, и препятствуя возможности прихода новых участников на данный рынок, что прямо запрещено антимонопольным законодательством. Фактически указанная норма способствует разделу рынка регулярных перевозок между конкретными лицами.

Часть 6 статьи 19 Закона определяет, что без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карты маршрута регулярных перевозок выдаются один раз на срок, который не может превышать сто восемьдесят дней, в день наступления обстоятельств, которые явились основанием для их выдачи.

При этом закон не определяет порядок привлечения перевозчика, которому выдается такое свидетельство. Как показывает имеющаяся административная и судебная практика отсутствие такого порядка приводит к установлению органами власти соответствующего уровня порядка привлечения перевозчика, создающего преимущественные условия деятельности отдельным перевозчикам и ограничение конкуренции на рынке.

Статьями 11 и 12 Закона определяется возможность изменения маршрута и возлагается урегулирование данного вопроса на соответствующий орган власти без каких-либо оговорок или ограничений, устанавливая лишь то, что изменение маршрута влечет переоформление свидетельства.

Данное условие предполагает возможность победителя по согласованию с органом власти осуществлять перевозки на условиях отличных от заявленных и оцененных при проведении конкурса (например, путь следования по маршруту, увеличение или уменьшение количества транспортных средств, изменение вместимости транспортных средств и др.), предоставляя таким образом победителю преимущественные условия деятельности на рынке по сравнению с иными участниками.

В статье 22 Закона установлены требования к содержанию извещения. Однако они не несут в себе информационной ценности при проведении конкурса. Такие требования с оговоркой, что иные сведения устанавливаются нормативными правовыми актами органа власти, отсутствие в законе установленных требований к конкурсной документации. Фактически исключают регулирование действий организатора торгов на данном этапе конкурса. Как показывает практика отсутствие федерального регулирования в данном вопросе предоставляет право организатору торгов установления требований и условий исключающих возможность участия в открытом конкурсе на равных условиях, что приводит к ограничению, устранению конкуренции при его проведении.

Часть 3 статьи 24 Закона содержит исчерпывающий перечень критериев оценки заявок, оговорки о том, что организатор торгов вправе установить иные критерии оценки закон не содержит. Однако, пункт 3 части 3 статьи 24 Закона звучит следующим образом: «влияющие на качество перевозок характеристики транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок (наличие кондиционера, низкого пола, оборудования для перевозок пассажиров с ограниченными возможностями передвижения, пассажиров с детскими колясками и иные характеристики)". Данный пункт предполагает наличие возможности организатору торгов установить любые характеристики транспортных средств, влияющих, по его мнению, на качество перевозок. Однако как показывает сложившаяся практика, такое «своеволие» приводит к возможности установления «исключительных» характеристик транспортных средств, наличие которых есть только у определенных лиц, что исключает участие на равных условиях и способствует созданию преимущественных условий деятельности и ограничению конкуренции на рынке.

Частью 5 статьи 29 Закона определены случаи обращения органом власти в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок. Случаи использования перевозчиком транспортных средств не соответствующих характеристикам, заявленных при участии в конкурсе и внесенных в свидетельство в данный перечень, установленный указанной статьей, не входят.

Положения закона не предусматривают какую-либо ответственность победителя конкурса при неисполнении заявленных на конкурсе условий и меры воздействия с целью устранения, что создает для последнего преимущественные условия деятельности на рынке.

Предоставил слово представителю администрации города Чебоксары Чувашской Республики.

Яхатина С.А. – сообщил, что закон № 220-ФЗ предусматривает следующие виды регулярных перевозок: регулярные перевозки по регулируемым тарифам (применение тарифов, установленных органом местного самоуправления) и регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам (применение тарифов, установленных самим перевозчиком).

Свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок является документ, подтверждающий право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам:

• выдается уполномоченным органом местного самоуправления, установившим маршрут, по результатам открытого конкурса;
• выдается на срок не менее 5 лет, может быть продлен на срок не менее 5 лет, количество продлений не ограничено;
• может быть выдан без проведения конкурса один раз на срок, не превышающий 180 дней;
• оформляется на бланке или в виде электронной карты, является документом строгой отчетности, форма бланка свидетельства утверждается федеральным органом исполнительной власти.

Орган местного самоуправления может обратиться в суд с заявлением о прекращении действия свидетельства в следующих случаях:

• не осуществление перевозок более трех дней подряд;
• неоднократное в течение одного года привлечение к административной отвествтенности по частям 3-5 статьи 11.33 КоАП РФ;
• расторжение договора простого товарищества;
• непредставление перевозчиком заявления об изменении маршрута;
• иные обстоятельства, предусмотренные соглашением между субъектами.

Картой маршрута является документ, содержащий сведения о маршруте регулярных перевозок и транспортном средстве, которое допускается использовать для перевозок:

• карта выдается на кажде транспортное средство, количество карт должно соответствовать максимальному количеству транспортных средств, указанных в реестре маршрутов;
• оформляется на бланке или в форме электронной карты, является документом строй отчетности, форма бланка и порядок заполнения утверждается федеральным органом исполнительной власти;
• действие карты прекращается со дня прекращения действия свидетельства или со дня прекращения действия контракта;

Документ планирования регулярных перевозок:

• нормативный правовой акт исполнительно-распорядительного органа муниципального образования;
• предусматрвиает изменение вида регулярных перевозок.

Требования к участникам открытого конкурса:

• наличие лицензии;
• наличие транспортных средств;
• непроведение ликвдации, отсутсвие решения арбитражного суда о признании банкором и об открытии конкурсного производства;
• отсутствие задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы РФ  за последний завершенный отчетный период;
• наличе договора простого товарищества в письменной форме.

Критериями оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе являются:

• количество ДТП, повлекших за собой жертвы или причинение вреда здоровью граждан и произошедших по вине юридитческого лица, индивидуального предпринимателя или их работников в течение года, предшествующего дате проведения конкурса;
• опыт осуществления регулярных перевозок, подтверждается исполнением контрактов либо свидетельством;
• критерии, влияющие на качество перевозок: наличие кондиционера, низкого пола, оборудование для перевозок пассажиров с ограниченными возможностями передвижения, пассажиров с детскими колясками и иные характеристики;
• максимальный срок эксплуатации транспортных средств.

Шкала для оценки критериев устаналивается муниципальным нормативным правовым актом в зависимости от местных условий.

Одокиенко С.П. – обратил внимание, что часть 4 статьи 2 Федерального закона № 220-ФЗ предусматривает, что  подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а в случае, если соответствующим актом предусмотрены мероприятия по организации регулярных перевозок по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, - в порядке, установленном соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации, в границах которых проходят данные маршруты.

В соответствии с пунктом 27 части 1 статьи 3 Федерального закона № 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

Указал на необходимость разработки уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления документов планирования регулярных перевозок, приведения законодательных актов Чувашской Республики и местных законодательных актов в соответствие с Федеральным законом № 220-ФЗ.

Заслушаны выступления по повестке заседания и обсуждены поставленные вопросы.

По итогам заседания Консультативно-экспертным советом принято решение:

- рекомендовать Минтрансу Чувашии и уполномоченным органам местного самоуправления Чувашской Республики разработать документы планирования регулярных перевозок, привести законодательных актов в соответствие с Федеральным законом № 220-ФЗ;

- направить в ФАС России предложения по совершенствованию Федерального закона № 220-ФЗ.

Председатель Консультативно-

Экспертного совета                                                              В.В. Котеев

Секретарь Консультативно-

Экспертного совета                                                              Т.А. Бубенова